Держкомпідприємництва у листі від 10.07.2008 р. №5811 (далі — Лист №5811) наводить повний перелік держорганів, на які поширюється дія Закону №8771. Лист дуже цікавий і, безумовно, буде корисним для всіх СГД, тож розглянемо його докладніше.
Насамперед звернемо увагу на особливий статус Держкомпідприємництва щодо надання інформації з питань застосування Закону №877. Постановою КМУ від 26.03.2008 р. №286 саме на Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва покладено організацію роботи, пов’язаної із здійсненням контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності.
1 Закон України від 05.04.2007 р. №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Чи ДПА виконуватиме Закон №877
Віднесення коментованим документом органів Державної податкової служби України до органів, що підпадають під Закон №877, — це позитив.
Справді, після Рішення Конституційного суду, на яке вказує у листі №5811 Держкомпідприємництва, органи ДПА підпадають під дію Закону №877 (Рішенням КСУ скасовано норму, що виводила податківців зі сфери дії цього Закону).
Під час форуму «Влада і бізнес — партнери», що відбувся 03.07.2008 р., податківці рішуче наполягали, що і після прийняття Рішення КСУ Закон №877 не регламентує їхньої діяльності зі здійснення контрольних заходів.
З бюрократичної точки зору вирішення проблеми є очевидним: Кабінет Міністрів України має дати доручення Мінфіну, Мін’юсту, ДПА і Держкомпідприємництва (Мінекономіки) з цього питання (питання за дорученням КМУ вивчається зазначеними органами, за результатами дається висновок щодо поширення Закону №877 на органи ДПА).
Новачки у сфері Закону №877: МВС, ДМСУ
У сфері ліцензійного контролю Закон №877 мають виконувати органи МВС (раніше у своєму листі від 20.11.2007 р. №18265/Св МВС не визнавало Закон №877 таким, що регламентує проведення контрольних заходів, зокрема і в сфері ліцензійного контролю).
Також у сфері ліцензійного контролю мають виконувати Закон №877 і органи ДМСУ (ДМСУ у своєму листі від 24.10.2007 р. №11/7-21/10842 висловлювала позицію щодо необхідності додержання органами ДМСУ Закону №877).
Соцфонди: виконання Закону №877 наразі нема
Фонд соцстрахування з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов’язкового державного соцстрахування України на випадок безробіття, Фонд соцстрахування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України вказані в листі №5811 як такі, діяльність яких підпадає під дію Закону №877. Крім того, до тих, хто зобов’язаний керуватися Законом №877, віднесено і Пенсійний фонд України.
Однак жодних підзаконних нормативних актів ці фонди так і не розробили. Позиції соцфондів викладені у їхніх листах, зокрема:
1) Фонд соцстрахування з тимчасової втрати працездатності вказує, що Закон №877 не поширює на нього свою дію (лист від 15.07.2008 р. №07-13/Н-111з-148, тобто виданий вже після виходу листа №5811);
2) Фонд соцстрахування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України не вважає Закон №877 таким, що регламентує його «контрольно-перевірочну» діяльність (див. листи від 29.02.2008 р. №31-06-13; від 20.12.2007 р. №2340-07-1);
3) Фонд загальнообов’язкового державного соцстрахування України на випадок безробіття теж не визнає дію Закону №877 щодо себе. Підтвердження тому — лист Державного центру зайнятості від 21.12.2007 р. №ДЦ-04-7483/0/6-07;
4) у листі Пенсійного фонду України від 08.07.2008 р. №11846/09-01 при розгляді питання належного виконання органами ПФУ Закону №877, зокрема виконання органами ПФУ норми ч. 7 ст. 4 Закону №877, вказується на відсутність практики виконання органами ПФУ цього закону. Аналогічну позицію Пенсійний фонд займав і раніше (листи від 20.02.2008 р. №2971/09-10, від 27.12.2007 р. №21457/03-20).
Держкомпідприємництва щодо поширення Закону №877 на органи ПФУ
Пенсійний фонд України (далі — ПФУ) у листі від 26.10.2007 р. №17123/09-10 зазначив, що «положення Закону [№877] не регламентують порядок здійснення органами Пенсійного фонду України контролю за дотриманням суб’єктами господарювання вимог законодавства у сфері пенсійного страхування».
Така позиція є необґрунтованою та суперечить законам України з таких підстав:
— перелік контролюючих органів у сфері погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами встановлено статтею 2 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» (далі — Закон №2181). Щодо збору на обов’язкове державне пенсійне страхування контролюючим органом є органи ПФУ.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про здійснення контролю за сплатою збору на обов’язкове державне пенсійне страхування та збору на обов’язкове соціальне страхування» (далі — Закон №700) органи ПФУ стосовно сплати та цільового використання збору на обов’язкове державне пенсійне страхування мають право проводити планові та позапланові перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності.
Одночасно відповідно до ст. 64 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (далі — Закон №1058):
— виконавча дирекція ПФУ та її територіальні органи мають право «проводити планові, а також у випадках, передбачених законодавством, — позапланові перевірки на будь-яких підприємствах, в установах і організаціях та у фізосіб — суб’єктів підприємницької діяльності бухгалтерських книг, звітів, кошторисів та інших документів, пов’язаних з нарахуванням, обчисленням та сплатою страхових внесків, отримувати необхідні пояснення, довідки і відомості (у т.ч. письмові) з питань, що виникають під час таких перевірок»;
— виконавчі дирекції ПФУ зобов’язані, у т.ч., здійснювати в межах своєї компетенції контроль за дотриманням страхувальниками та застрахованими особами вимог Закону №1058 та здійснювати контроль за достовірністю поданих страхувальниками і застрахованими особами відомостей, що використовуються в системі персоніфікованого обліку.
За таких обставин ПФУ та його виконавчі дирекції є контролюючими органами та вони уповноважені здійснювати контроль відповідно до законів України — Закону №2181, Закону №700 та Закону №1058.
Таким чином, ПФУ підпадає під визначення поняття органів державного нагляду (контролю), що вживається у Законі №877, та є органом державного нагляду (контролю).
Водночас контроль, здійснюваний органами ПФУ, не включено до переліку відносин, на які не поширюється дія Закону №877 (ст. 2). За таких обставин діяльність органів ПФУ з приводу здійснення контролю підпадає під сферу дії Закону №877.
Органи СЕС (Державна санітарно-епідеміологічна служба) також мають керуватися Законом №877, незважаючи на намагання знайти в особі Мін’юсту союзника з такого тлумачення Закону, яке звільнило б СЕС від обов’язку виконувати його норми (йдеться про лист Головного санітарного лікаря України від 22.02.2008 р. №14.07/01). Наразі органи СЕС не поспішають виконувати Закон №877 на практиці.
Держпожежнагляд
Можна тільки вітати бажання Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (зокрема, Державного департаменту пожежної безпеки) виконувати норми Закону №877. У листі МНС від 21.07.2008 р. №01-9750/24 повідомляється про виконання органами Міністерства вимог норми ч. 7 ст. 4 Закону №877. Міністерством розроблено й відповідні критерії ризиків — Порядок розподілу суб’єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для безпеки життя і здоров’я населення, навколишнього природного середовища щодо пожежної безпеки (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2007 р. №1324).
Державна екологічна інспекція
Підтримує необхідність виконання Закону №877 і Міністерство охорони навколишнього природного середовища. Це актуально з огляду на існуючу практику роботи Державної екологічної інспекції. На день пізніше після видання листа №5811 Мінприроди листом від 11.07.2008 р. №8961/19/10-08 також повідомило про виконання його органами вимог норми ч. 7 ст. 4 Закону №877 і навіть навело приклад прийняття рішення, з точки зору Міністерства, на користь суб’єкта господарювання — під час прийняття рішення про проведення перевірки, хоча це не є приклад конкуренції норм, про який йдеться у ч. 7 ст. 4 Закону №877.
Держспоживстандарт
Цей орган висловлює бажання виконувати вимоги Закону №877 під час перевірок у сфері захисту прав споживачів. Зокрема у листі від 17.07.2008 р. №6881-1-3/18 Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики повідомляє про необхідність виконання норми Закону №877 та про внесення до свого наказу №311 змін, якими привів свій підзаконний акт у відповідність до Закону №877.
Держнаглядпраці
Надзвичайно проблемне правове поле, що регламентує роботу цього органу під час виконання Закону №877, докладно висвітлене у листі Мінпраці від 11.07.2008 р. №2906/0/10-08/013. Проблема виникає внаслідок суперечностей між Законом №877 та Конвенціями Міжнародної організації праці (МОП).
Зазначений лист Мінпраці спрямований на адресу народного депутата Ігоря Рибакова, що став ініціатором забезпечення прав підприємців на повне застосування Закону №877. До речі, саме за ініціативою народного депутата Рибакова на його адресу і виданий коментований лист №5811 та вищезазначені листи держорганів з моніторингу практики застосування ч. 7 ст. 4 Закону №877.
Правило конфлікту інтересів
Нормою ч. 7 ст. 4 Закону передбачене так зване правило вирішення конфлікту інтересів, а саме: «У разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов’язків суб’єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб’єкта господарювання».
На жаль, практика застосування контролюючими органами ч. 7 ст. 4 Закону №877 досі не склалася: про це повідомляло і Міністерство фінансів у листі від 15.07.2008 р. №31-28000-2-6/5011: «Практичного застосування норми статті 4 Закону при здійсненні Мінфіном державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не було». Про відсутність такої практики 10.07.2008 р. зазначало і Міністерство транспорту і зв’язку. Вказує на це і Держкомітет з питань технічного регулювання та споживчої політики у листі від 17.07.2008 р. №6881-1-3/18.
Відсутність практики застосування норми ч. 7 ст. 4 Закону №877 є тривожним сигналом. Чому? Бо суперечностей у чинному законодавстві — безліч, а навести хоча б один приклад вибору ліберальної для суб’єкта господарювання норми при конкуренції двох норм (як того вимагає ч. 7 ст. 4 Закону №877) держоргани не в змозі.
